Под правовым регулированием атмосферовоздушных охранительных мер следует понимать систему правовых предписаний, которые регулируют отношения, возникающие в данной сфере, с целью сохранения благоприятного состояния атмосферного воздуха, улучшение и восстановление его состояния, предотвращение и снижение уровня его загрязнения и воздействия на него химических соединений, физических и биологических факторов. Атмосферовоздушное законодательство Украины предусматривает систему правовых мер разрешительного, предупредительного (превентивного), контролирующего, стимулирующего (поощрение и ответственность), возобновляемого (восстановительного) и запретительного характера. В данном параграфе анализируются охранительные правовые меры относительно атмосферного воздуха.
К мерам разрешительного характера относится получение разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, которое выдается специально уполномоченными органами. Кроме этого, разрешение на эксплуатацию выдается в случае использования оборудования с определенными уровнями влияния физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха (ст. 13); деятельности, направленной на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений з хозяйственных целях (ст. 16) и т.п. Каждое юридическое лицо, осуществляющее выбросы загрязняющих веществ, должно получить разрешение на такой выброс.
К мерам предупредительного (превентивного) характера относятся: планирование; стандартизация (ст. 4); нормирование (ст. 5); проектирование, строительство и реконструкция предприятий и других объектов, воздействующих или таких, которые могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха (ст. 23); установление санитарно-защитных зон (ст. 24); государственная экологическая и санитарно-гигиеническая экспертиза (ст. 25); государственный учет (ст. 31); мониторинг (ст. 32) и т.п. Эта группа мер содержит наибольшее количество правил, требований и других действий относительно обеспечения безопасности и благоприятного состояния атмосферного воздуха и окружающей среды в целом. Относительно стандартизации и нормирования в области охраны атмосферного воздуха речь шла в параграфе втором данного раздела. Разработка стандартов и нормативов относится к ответственному экологическому мероприятию, так как научно обоснованные и оптимальные нормативы обеспечивают сохранение благоприятного состояния атмосферного воздуха. Вот почему разработка экологических нормативов осуществляется квалифицированными специалистами на основе научно-технических достижений, наилучших технологических процессов в производстве, имеющихся в Украине и за ее пределами.
Законодательством предусмотрено осуществление мероприятий по предотвращению и уменьшению загрязнения атмосферного воздуха выбросами транспортных и других передвижных средств и установок и воздействия их физических факторов (ст. 17 Закона). К ним относятся: разработка и выполнение комплекса мероприятий по снижению выбросов, обезвреживанию вредных веществ и уменьшению физического воздействия при проектировании, производстве, эксплуатации и ремонте транспортных и других передвижных средств и установок; перевод транспортных и других передвижных средств и установок на менее токсичные виды топлива; рациональное планирование и застройка населенных пунктов с соблюдением нормативно-определенного расстояния до транспортных дорог; вывод из жилых густонаселенных кварталов за пределы города транспортных предприятий, грузового транзитного автомобильного транспорта; ограничение въезда автомобильного транспорта и других транспортных средств и установок в селитебные, курортные, лечебно-оздоровительные, рекреационные и природно-заповедные зоны, места массового отдыха и туризма; улучшение состояния содержания транспортных дорог и уличного покрытия; внедрение в городах автоматизированных систем регулирования дорожного движения; совершенствование технологий транспортирования и хранения топлива, обеспечение постоянного контроля над качеством топлива на нефтеперерабатывающих предприятиях и автозаправочных станциях; внедрение и совершенствование деятельности контрольно-регулировочных и диагностических пунктов и комплексных систем проверки нормативов экологической безопасности транспортных и других передвижных средств и установок. Проектирование, производство и эксплуатация транспортных и других передвижных средств и установок, содержание загрязняющих веществ, в отработанных газах которых превышают нормативы или уровни воздействия физических факторов, запрещаются.
Особого внимания заслуживает выполнение требований по охране атмосферного воздуха при применении пестицидов и агрохимикатов (ст. 18 Закона). Установление этого правила обусловлено интенсивным внедрением в производство указанных средств. В законодательстве закреплены основные требования, которые должны соблюдаться в процессе транспортирования, хранения и применения пестицидов и агрохимикатов. Более конкретно применение названных химических средств указано в Законе Украины «О пестицидах и агрохимикатах» от 2 марта 1995 г. № 86/95-ВР.
Атмосферовоздушные охранительные мероприятия должны проводиться при разработке недр и проведении взрывных работ (ст. 19 Закона). Данные виды деятельности должны проводиться с соблюдением требований по охране атмосферного воздуха способами, согласованными со специальными уполномоченными центральными органами исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов, специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам здравоохранения, другими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в соответствии с законом. Запрещается размещение в населенных пунктах терриконов и отвалов, которые могут быть источниками загрязнения атмосферного воздуха или другого вредного влияния на него. Так, в Кодексе Украины о недрах от 27 июля 1994 г. № 1342/94-ВР установлено, что пользователи недрами обязаны обеспечивать безопасность окружающей природной среды, людей и имущества (ст. 24). Эта общая норма касается также и атмосферного воздуха. Закреплено правило, в соответствии с которым прекращается право пользования недрами в случае, если использование недр осуществляется с применением методов и способов, приводящих к загрязнению природной среды или вредным последствиям для здоровья населения ( п. 4 ст. 26 Кодекса о недрах).
К числу правовых мер относительно охраны атмосферного воздуха относится регулирование осуществления предупредительных мер от загрязнения его производственными, бытовыми и другими отходами (ст. 20 Закона). Установлено, что складирование, размещение, хранение или транспортирование промышленных и бытовых отходов, являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха загрязняющими веществами и веществами с неприятным запахом или другого вредного влияния, допускается лишь при наличии специального разрешения на определенных местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления территориях, с соблюдением нормативов экологической безопасности и дальнейшей утилизации или удаления. Не допускается сжигание указанных отходов на территории предприятий, учреждений, организаций и населенных пунктов, за исключением случаев, когда это осуществляется с использованием специальных установок при соблюдении требований, установленных законодательством об охране атмосферного воздуха. Собственники или уполномоченные ими органы предприятий, учреждений, организаций и граждане – субъекты предпринимательской деятельности обязаны обеспечивать переработку, утилизацию и своевременный вывоз отходов, загрязняющих атмосферный воздух, на предприятия, использующие их как сырье, или на специально отведенные места или объекты. Более расширено эти вопросы решаются в Законе Украины «Об отходах» от 5 марта 1998 г. № 187/98-ВР.
Охранительными являются также мероприятия в целях предотвращения, снижения и достижения безопасных уровней производственных и других шумов (ст. 21 Закона), которые должны обеспечиваться таким образом: создание и внедрение малошумных машин и механизмов; совершенствование конструкций транспортных и других передвижных средств и установок и условий их эксплуатации, а также содержание в надлежащем состоянии железнодорожных и трамвайных путей, автомобильных дорог, уличного покрытия; размещение предприятий, транспортных магистралей, аэродромов и других объектов с источниками шума при планировании и застройке населенных пунктов в соответствии с установленными законодательством санитарно-гигиенических требований, строительными нормами и картами шума; производство строительных материалов, конструкций, технических средств сооружения жилья, объектов социального назначения и строительство сооружений с необходимыми акустическими свойствами; организационные мероприятия для предотвращения и снижения производственных, коммунальных, бытовых и транспортных шумов, включая введение рациональных схем и режимов движения транспорта и других передвижных средств и установок в пределах населенных пунктов. Граждане обязаны соблюдать требования, установленные с целью снижения бытового шума в квартирах, а также во дворах жилых домов, на улицах, в местах отдыха и других общественных местах. К профилактическим мероприятиям относится регулирование условий проектирования, строительства и реконструкции предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха (ст. 23 Закона). Они осуществляются с обязательным соблюдением норм экологической безопасности, государственных санитарных требований и правил на запланированных для строительства и реконструкции предприятиях и других объектах, а также с учетом накопления и трансформации загрязнения в атмосфере, его трансграничного перенесения, особенностей климатических условий. Согласование проектов застройки, строительства и реконструкции предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха, осуществляется специально уполномоченным органом исполнительной власти по вопросам градостроительства и архитектуры с учетом выводов природоохранных, санитарных и других органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, определенными законом. Строительство и введение в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий и других объектов, не отвечающих установленным законодательством требованиям об охране атмосферного воздуха, запрещаются.
Для определения безопасности для здоровья человека и экологической безопасности при проектировании, размещении, строительстве новых и реконструкции действующих предприятий и других объектов проводится государственная экологическая и санитарно-гигиеническая экспертизы в порядке, определенном законодательством (ст. 25 Закона).
В целях обеспечения оптимальных условий жизнедеятельности человека в районах жилой застройки, массового отдыха и оздоровления населения при определении мест размещения новых, реконструкции действующих предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха, устанавливаются санитарно-защитные зоны (ст. 24 Закона). В соответствии со ст. 114 ЗК Украины санитарно-защитные зоны создаются вокруг объектов, которые являются источниками выделения вредных веществ, запахов, повышенных уровней шума, вибрации, ультра звуковых и электромагнитных волн, электронных полей, ионизирующего излучения и пр., с целью отделения таких объектов от территории жилой застройки. В этих зонах запрещается строительство жилых объектов, объектов социальной инфраструктуры и иных объектов, связанных с постоянным пребыванием людей. Правовой режим указанных зон определяется законодательством Украины.
К превентивным мероприятиям относится соблюдение требований по охране атмосферного воздуха при внедрении открытий, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, рационализаторских предложений, применении новой техники, импортного оборудования, технологий и систем (ст. 26 Закона).
Важной охранительной мерой атмосферного воздуха является правовое регулирование государственного учета всех объектов, которые оказывают или могут оказать вредное воздействие на здоровье людей и на состояние атмосферного воздуха; видов и объемов загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух; видов и степеней воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха (ст. 31 Закона). Государственный учет осуществляется в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 декабря 2001 года № 1655 «Об утверждении Порядка ведения государственного учета в области охраны атмосферного воздуха». Учтенные данные используют при разработках разных экологических программ, обеспечении государственного контроля и т.п. Государственный учет включает: принятие на учет объектов, которые оказывают вредное влияние; ведение на объекте первичного учета стационарных источников, которые оказывают вредное влияние; составление государственной статистической отчетности в области охраны атмосферного воздуха за стационарными и передвижными источниками; проведение инвентаризации выбросов и объемов загрязняющих веществ на указанных объектах. Принятие на государственный учет объектов осуществляется Минприродой Украины по критериям, установленным данным Министерством по согласованию с Госкомстатом.
Важную роль в проведении предупредительных охранительных мероприятий играет мониторинг (ст. 32 Закона). Он проводится в целях получения, сбора, обработки, хранения и анализа информации о выбросах загрязняющих веществ и уровне загрязнения атмосферного воздуха, оценки и прогнозирования его изменений и степени опасности, а также разработки научно обоснованных рекомендаций для принятия решений в области охраны атмосферного воздуха. Мониторинг в области охраны атмосферного воздуха является составной частью государственной системы мониторинга окружающей природной среды. Порядок организации и проведения мониторинга устанавливается Кабинетом Министров Украины.
К объектам мониторинга атмосферного воздуха относятся: атмосферный воздух, в том числе атмосферные осадки; выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Мониторинг атмосферного воздуха проводится Минприродой вместе с другими субъектами мониторинга атмосферного воздуха в рамках Программы проведения в Украине мониторинга атмосферного воздуха и соответствующих региональных (местных) программ.
Осуществление контрольных мероприятий в области охраны атмосферного воздуха предусмотрено в разделе V Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» (ст.ст. 27-30). Контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения требований законодательства об охране атмосферного воздуха местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Существуют следующие виды контроля в области охраны атмосферного воздуха: а) государственный – осуществляется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов, его территориальными органами, а также другими специально уполномоченными на то органами исполнительной власти; б) производственный – проводится предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами – субъектами предпринимательской деятельности в процессе их хозяйственной и другой деятельности, если она оказывает вредное воздействие на состояние атмосферного воздуха; в) общественный – осуществляется общественными инспекторами охраны окружающей природной среды в соответствии с Законом Украины «Об охране окружающей природной среды».
К мероприятиям стимулирующего характера относятся организационно-экономические мероприятия (ст. 22) и ответственность за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха (ст. 33). Организационно-экономические мероприятия предусматривают: а) сбор за загрязнение окружающей природной среды; б) возмещение убытков, причиненных вследствие нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха; в) предоставление предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам – субъектам предпринимательской деятельности налоговых, кредитных и других льгот в случае внедрения ими малоотходных, энерго- и ресурсосохраняющих технологий, осуществление мероприятий по регулированию деятельности, влияющей на климат, осуществление других природоохранных мероприятий с целью сокращения выбросов загрязняющих веществ и уменьшения уровней воздействия физических и биологических факторов на атмосферный воздух; г) участие государства в финансировании экологических мероприятий и строительстве объектов экологического назначения.
Мероприятия восстановительного характера связаны с обязанностями предприятий, учреждений, организаций и граждан – субъектов предпринимательской деятельности по охране атмосферного воздуха. Если они осуществляют выбросы загрязняющих веществ или воздействие физических и биологических факторов, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера либо к чрезвычайным экологическим ситуациям, то они обязаны заранее разработать и согласовать специальные мероприятия по охране атмосферного воздуха в соответствии с законом. В случае возникновения таких чрезвычайных экологических ситуаций руководители субъектов предпринимательской деятельности обязаны немедленно в порядке, определенном Законом Украины от 8 июня 2000 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», сообщить об этом в органы, осуществляющие государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, и принять меры к охране атмосферного воздуха и ликвидации причин и последствий его загрязнения.
К запретительным мероприятиям отнесены ограничение, временный запрет (приостановление) или прекращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и воздействия физических и биологических факторов на его состояние (ст. 12).
Хозяйственная или иная деятельность, связанная с нарушением условий и требований к выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух и уровней влияния физических и биологических факторов на его состояние, предусмотренных разрешениями, может быть ограничена, временно запрещена (остановлена) или прекращена в соответствии с законодательством.
Особого значения приобретает регулирование деятельности, которая влияет на погоду и климат (ст. 16). Деятельность, направленная на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях, может проводиться предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами – субъектами предпринимательской деятельности только по разрешениям, выданным специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов или его территориальными органами, по согласованию со специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам здравоохранения или его территориальными органами, местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Порядок согласования и выдачи разрешений устанавливается Кабинетом Министров Украины.
Предприятия, учреждения, организации и граждане – субъекты предпринимательской деятельности обязаны в соответствии с международными договорами, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, сокращать и в дальнейшем полностью прекратить производство и использование химических веществ, вредно воздействующих на озоновый слой, а также проводить работу по уменьшению выбросов веществ, накопление которых в атмосферном воздухе может привести к отрицательным изменениям климата. Украиной ратифицирован Киотский протокол к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата. Правовому регулированию подлежат система и средства наблюдения за состоянием и изменением климата, меры по стабилизации концентраций парниковых газов, воздействие на погоду и климат и другие вопросы.
В современных условиях важна охрана озонового слоя, являющаяся составной частью атмосферного воздуха. Постановлением Кабинета Министров Украины от 4 марта 2004 года утверждена «Программа прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ на 2004-2030 годы». Итак, это особое природное явление, в соответствии с Венской конвенцией об охране озонового слоя, где он рассматривается как слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. Озоновый слой – часть атмосферного воздуха, расположенная на высоте от 20 до 50 км, предохраняющая живые организмы от радиационного и ультрафиолетового воздействия. Правовому регулированию и охране подлежат производство и применение озоноразрушающих веществ, изменения целостности озонового слоя, температурного режима и т.п. В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от?
30.12.2005 г. № 1304 разработан Приказ Минприроды Украины от 03.05.2006 г. № 198 «Об утверждении Порядка выдачи согласования для получения лицензии на экспорт и импорт озоноразрушающих веществ и продукции, которые их содержат».
Озоновый слой выполняет две основные экологические функции: во-первых, он поглощает вредное для организмов солнечное ультрафиолетовое излучение; во-вторых, он противодействует проникновению к поверхности земли жестокого космического холода, таким образом, он служит своеобразным щитом, обеспечивающий благоприятное состояние атмосферного воздуха на поверхности земли, которая очень важна для здоровья людей и развития природных объектов. Разрушение озонового слоя возникает, по меньшей мере, в силу двух факторов: человеческой деятельности и природных факторов. К первому фактору относятся загрязнения атмосферного воздуха химическими веществами в процессе производственной деятельности, запуск космических аппаратов и др. Второй – включает падения метеоритов, сильные воздушные бури и т.п. В результате разрушения озонового слоя образовываются большие пространства (озоновые дыры), сквозь которые проникают ультрафиолетовые излучения и космический холод, который резко влияет на климат. Правовая основа охраны озонового слоя только формируется.
Следует отметить, что в последние годы активно формируется международно-правовая основа охраны озонового слоя. Так, в 1986 году была принята Венская конвенция об охране озонового слоя. Данную конвенцию дополняет Монреальский протокол относительно защиты от разрушения озонового слоя (1987 г.) и поправки к нему, которые были ратифицированы Верховной Радой Украины 22 ноября 1996 г. На основе Монреальского протокола Постановлением Кабинета Министров Украины от 28 декабря 1995 г. № 1062 образована Межведомственная координационная комиссия по вопросам организации выполнения положений Монреальского протокола и утверждены Положения об этой комиссии. В соответствии с предписаниями Конституции (ст. 9) действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины. Некоторые вопросы правовой охраны озонового слоя рассмотрены в эколого-правовой литературе.
Порядок функционирования национальной системы оценки антропогенных выбросов и абсорбции парниковых газов, которые не регулируются Монреальским протоколом о веществах, разрушающих озоновый слой, регламентируется постановлением Кабинета Министров Украины от 21 апреля 2006 года № 5541.
Не исключается возможность осуществления и других мероприятий экологического, технологического и другого характера, обеспечивающих должную охрану атмосферного воздуха. Самым главным принципом в этом вопросе является практическое выполнение апланированных мероприятий.
Источники:
- Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Общие части учебных курсов: Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид. наук, проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук Каракаша И.И. – X.: ООО «Одиссей», 2000. – 368 с.
- Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Изд-во «Эксмо», 2005. – 768 с.
- Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. – 584 с.
- Экологическое право Украины: Учебное пособие. – Х.: ООО «Одиссей», 2007. – 464 с.