Традиционно в науке административного процессуального права РФ акты правосудия не указываются в качестве источника данной отрасли права. Анализ специальной юридической литературы в области административного процессуального права позволяет сделать противоположное утверждение. Вопрос о судебной практике в качестве источника административного процессуального права является малоизученным. Публикаций по данной тематике не так много, последние были опубликованы еще в советские годы.
В современном понимании термин «источник права» употребляется в качестве синонима нормативного правового акта. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 48 от 29 ноября 2007 г. «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретнее правоотношения, предусмотренные актом.
Таким образом, источник права представляется средством юридического закрепления нормы права. Данный подход к пониманию источника права в целом характерен для стран романо-германской правовой семьи, к которой, как правило, относят и российское право.
В этом свете вполне закономерным является и делаемый в большинстве учебной литературы вывод о том, что источник административного права — это «акты органов государственной власти, которые содержат нормы права, регулирующие общественные отношения в сфере управления».
Естественно, что в таком понимании источника права в целом и источника административного процессуального права РФ в части, актам правосудия просто нет места в их системе.
По мнению автора, решение вопроса об отнесении того или иного акта к источникам права следует сконцентрировать внимание не на его внешней, формально-юридической стороне, а на стороне внутренней, содержательной. Представляется, что любой акт, в котором ярко очерчена воля компетентного органа власти по установлению общеобязательного правила поведения, его изменению, отмене, изменению либо конкретизации сферы действия, является по своей сути нормативным.
В таком свете роль судебной практики в регулировании административных процессуальных правоотношений представляется несколько иной. Попробуем разобраться в данном вопросе поподробнее.
Законодатель предоставил целому ряду судов правомочия по проверке законности (конституционности) нормативных правовых актов. Судебный нормоконтроль является наиболее ярким примером осуществления судами своей контрольной функции за другими ветвями власти, приобретенной судами в рамках конституционной системы сдержек и противовесов. Официальная статистика свидетельствует о том, что тысячи и тысячи дел в год рассматриваются в порядке судебного нормоконтроля Конституционным Судом РФ, судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Суды вправе признать нормативный правовой акт неконституционным.
Соответствующее судебное решение в полной мере соответствует пониманию нормативного правового акта, так называемого негативного правотворчества. К таковым относятся достаточно распространенные виды законов, иных нормативных правовых актов, которые, в отличие от актов позитивного правотворчества, не создают новые нормы права, а упраздняют старые.
Так, например, не вызывает сомнения, что, например, закон, указ Президента или постановление Правительства РФ, отменяющие изданный ранее акт полностью или в части, являются нормативными актами и, соответственно, источником права. Такие акты достаточно распространенное явление в правотворческой практике. Например, таким был ФЗ от 30 декабря 2001 г. «О введении в действие КоАП РФ», Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти», который п. 23 упразднил целый блок нормативных актов Президента, Постановление Правительства РФ от 26 июля 2006 г. «О Федеральной таможенной службе», п. 3 которого признает утратившим силу ранее действовавшее в данной области Постановление Правительства, и многие-многие другие. Данные правовые акты по порядку их принятия, требования об обязательном опубликовании, вступления в законную силу ничем не отличаются от нормативных актов, чье действие они отменяют.
Данные нормативные акты либо полностью, либо в соответствующей части не содержат каких-либо правил поведения, т.е. норм права в общераспространенном их понимании. Вместе с тем в них выражена воля компетентного органа по изменению правового регулирования в той или иной области. В результате отмены правового акта образуется правовой пробел либо чаще всего это приводит к автоматическому распространению на соответствующие отношения действия других правовых норм, тем самым изменяется их правовое регулирование.
В настоящее время правовая материя настолько «плотна», что связано со множеством различных нормативных актов различного уровня, регулирующих аналогичные правоотношения, что отмена того или иного акта, даже без принятия нового, приведет к тому, что соответствующие отношения не утратят статус правоотношений.
Решения суда, принятые им в порядке нормоконтроля, обладают аналогичным правовым содержанием и юридической значимостью.
Так, признавая тот или иной акт незаконным (неконституционным), суд тем самым изымает его из сферы правоприменения, в результате чего меняется правовое регулирование соответствующих правоотношений, так как на них начинают распространяться новые нормы права.
Например, Верховный Суд РФ, признавая недействующим п. 108 Регламента Правительства РФ, тем самым распространил на соответствующие обязанности Правительства РФ ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ». Или, например, признавая недействующим п. 1 Постановления Правительства РФ от 7 мая 2005 г. N 292 «Об индексации в 2005 году размеров компенсации и иных выплат гражданам, подвергающимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», тем самым распространил на ранее урегулированные данным Постановлением правила, закрепленные в ст. 3, 5 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС».
Подобные судебные акты распространяют свое действие не только на права и обязанности сторон, но и являются обязательными для всех лиц, попадающих в сферу действия отменяемого судом акта, т.е. имеют общеобязательный характер, их сила не может быть преодолена посредством принятия аналогичного акта, данные решения подлежат обязательному опубликованию в том же средстве массой информации, в котором был опубликован отмененный акт.
Таким образом, нормативный характер решений суда, принятых в порядке судебного нормоконтроля, является очевидным. Данные решения не только по своему волевому содержанию, но и по внешним признакам подпадают под определение нормативного правового акта.
Данное свойство указанных судебных решений позволяет отнести их к источникам административного права.
Представляется, что законодатель, наделив суды указанными нормоконтрольными полномочиями, тем самым частично делегировал им свою правотворческую функцию.
Также, на наш взгляд, признаками нормативности обладают и некоторые разъяснения по вопросам судебной практики, даваемые высшими судебными органами в форме постановлений их Пленумов.
Так, анализ текста многих постановлений Пленума как Верховного, так и Высшего Арбитражного Суда РФ показывает, что при желании в них можно найти и диспозицию, и гипотезу.
Например, в принятых не так давно Постановлениях Пленума Верховного Суда РФ содержатся определения таких юридических терминов, как «нормативный правовой акт», «решение», «действие», «бездействие», «должностное лицо». Данных терминов не содержится в соответствующих главах ГПК РФ, регулирующих порядок рассмотрения и разрешения соответствующих категорий дел. Что это, как не норма-дефиниция, столь характерная для начальных статей многих законодательных актов?
А содержащиеся в данных Постановлениях разъяснения о сроках обращения с подобными заявлениями, об их подсудности, содержании, о порядке их рассмотрения судами и т.д., что это, как не интерпретационные нормы, характерные для многих распоряжений, постановлений, писем и тому подобных актов органов власти, которыми разъясняется порядок применения тех или иных актов.
Конечно, подобная деятельность высших судебных инстанций выходит за рамки присущей судам функции отправления правосудия, т.е. рассмотрения и разрешения конкретных дел с целью разрешения соответствующих правовых конфликтов. И справедлив, может быть, вопрос, не выходят ли за рамки своих полномочий суды, принимая соответствующие постановления, поскольку содержащиеся в них разъяснения по своей сути являются новыми нормами права, не закрепленными ранее в законодательстве, в том числе и в комментируемых данными Постановлениями законах.
При этом судебная практика указывает на то, что разъяснения Пленума соответствующего суда имеют не меньшее значение, чем сам комментируемый закон. На соответствующие постановления судьи ссылаются при разрешении конкретных дел наряду с законом.
Наиболее спорным представляется вопрос об отнесении судебных решений по конкретным делам так называемых прецедентов к источникам административного права. Фактически в них отсутствуют какие-либо признаки нормативности. По своему характеру они, скорее, близки к индивидуальным (ненормативным) актам, в силу хотя бы того, что такое решение обязательно только для участников соответствующего дела.
Однако любой практикующий юрист подтвердит, насколько то или иное решение может предопределить судьбу всех аналогичных дел. Достаточно распространенной является в настоящее время практика «пробного решения», когда, например, в суде имеется множество сходных по фактическому составу и юридическому регулированию дел, правовое разрешение которых представляется сомнительным или спорным. Судья принимает решение по одному такому делу, понимая, что вынесенное им решение будет обжаловано. И по результатам рассмотрения данного дела в кассационной инстанции уже принимаются соответствующие решения по аналогичным делам.
Также достаточно распространенной является практика «обмена решениями между судами». Например, в силу достаточно большой сплоченности судейского сообщества, становится известно о том, что решение по какому-либо спорному или злободневному вопросу «устояло» (т.е. не было отменено в суде вышестоящей инстанции). Данное решение моментально «расходится на цитаты» между судьями, рассматривающими аналогичные дела.
Может сложиться представление, что это негативное явление в судебной системе. Однако, на наш взгляд, подобное явление, скорее, следует отнести к положительным тенденциям современного правосудия, поскольку способствует единообразию судебной практики, исключению «местечкового правосудия», когда практика рассмотрения в одном суде отличается от практики рассмотрения такой же категории дел в другом суде.
Представляется, что данная тенденция будет усиливаться в связи с подключением судов к единым автоматизированным системам («ГАС-Правосудие», «АИС-Правосудие»), ведением практики опубликования решений на сайтах судов в Интернете.
Не должен быть оставлен без внимания и тот факт, что подобную практику предлагается узаконить. Так, в проекте Кодекса административного судопроизводства РФ предлагается на законодательном уровне ввести понятие «модельное дело». Данный термин означает, что при наличии нескольких заявлений по одним и тем же основаниям, дел по заявлениям, предъявленных к одному и тому же административному ответчику, суд может рассмотреть одно из этих дел, используя его в качестве модельного при рассмотрении последующих. При наличии модельного дела рассмотрение последующих сходных дел производится уже в сокращенном порядке. Суд вправе принять решение по последующему делу в любой стадии процесса. Начиная со времени получения отзыва от административного ответчика или истечения срока на представление такого отзыва.
Кроме того, публикуемые в бюллетенях судов решения, прошедшие, как правило, все судебные инстанции и вступившие в законную силу, зачастую также оказываются основой для принятия решения по другому делу: стороны предоставляют их суду в подтверждение своей позиции по делу, суды приобщают их к материалам дела и ссылаются на них в принимаемых решениях.
Таким образом, де-юре судебный прецедент в России источником административного права не признан, однако де-факто является таковым в точном соответствии с той ролью, которой судебный прецедент играет в странах англо-саксонской правовой семьи.
На наш взгляд, в связи с усилением роли судов в сфере государственного управления с начала 90-х годов прошлого века наметилась тенденция к тому, что суды приобретают (отчасти в силу прямого указания в законе, отчасти в силу складывающейся практики) некоторые правотворческие функции. В конце концов именно данным путем шло и формирование источников права в странах англо-германской правовой семьи, где судебный прецедент сначала фактически стал источником права и лишь потом был признан таковым государством и юридическим сообществом.
Источник: Алиев Т.Т., Петров А.М. «Судебная практика как источник административного процессуального права РФ»