С целью усовершенствованию прежде всего финансового «санкционого» законодательства в бюджетной сфере в данной статье предлагается произвести сравнительный правовой анализ действующих нормативно-правовых актов, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства в Украине и Российской Федерации.
При этом отправными точками такого анализа служит разрешение следующих вопросов: 1) предусмотрены ли те или иные действия Министерства финансов Украины, нарушающие требования бюджетно-правовых норм, в качестве состава одного из видов правонарушений бюджетного законодательства, предусмотренных ст. 116 БК Украины; 2) предусмотрены ли за такие правонарушения меры финансового, административного или уголовного воздействия; 3) существует ли зарубежный опыт (на примере бюджетного законодательства России), касающийся установления финансово-правовой или административной ответственности за нарушения бюджетно-правовых норм, не предусмотренных украинским законодательством.
Проведенный анализ соответствующих правовых норм позволил сделать некоторые выводы, а именно: во-первых, на Минфин Украины в полной мере распространяется ответственность за нарушение требований, касающихся исполнения бюджета, предусмотренная для главных распорядителей бюджетных средств. Примерами таких нарушений служат: нарушение порядка и сроков представления, рассмотрения и утверждения смет (пп. 16 п. 1 ст. 116 БК Украины); нарушение требований при осуществлении предоплаты за товары, работы и услуги за счет бюджетных средств (пп. 22 п.1 ст. 116 БК Украины и часть 1 ст. 164-12 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее – КУоАП)); нецелевое использование бюджетных средств (пп. 24 п. 1 ст. 116 и ст. 119 БК Украины, часть 5 ст. 164-12 КУоАП и ст. 210 Уголовного кодекса Украины) и пр.
Во-вторых, установлено, что статьей 116 БК Украины предусмотрена ответственность Минфин Украины за невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей при организации и управлении исполнением бюджета. Так, например, нарушением бюджетного законодательства в соответствии с пп. 32 п. 1 ст. 116 БК Украины признается включение недостоверных данных в отчеты об исполнении государственного бюджета, годового отчета об исполнении закона о Государственном бюджете Украины (далее – ГБ Украины), а также нарушения порядка и сроков предоставления таких отчетов. Вместе с тем, хотя на Министра финансов Украины и возложена обязанность представления в Верховной Раде Украины годового отчета об исполнении закона о ГБ Украины (п. 2 ст. 162), с другой стороны, за нарушение такого обязательства действующим отечественным законодательством предусмотрены лишь финансово-правовые санкции, установленные ст. 117 БК Украины. В виду значимости вероятного вреда, который может быть нанесен государству в результате указанного нарушения, считаем необходимым усилить меру ответственности Министра финансов Украины. Для этого представляется целесообразным ввести административную ответственность за данный вид проступка, дополнив часть первую ст. 164-12 КУоАП словами такого содержания: «включение недостоверных или неполных данных к отчетам об исполнении государственного бюджета, годового отчета об исполнении закона о Государственном бюджете Украины, а также нарушения порядка и сроков представления таких отчетов» дальше за текстом.
Данная позиция основывается также на положительном опыте РФ. Суть его в том, что за аналогичные правонарушения, заключающиеся в не предоставлении или несвоевременном предоставлении отчетов и других сведений, необходимых для составления проектов бюджета, их исполнения и контроля за их исполнением, влечет наложение штрафа на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса (ст. 292 БК РФ). Хотя в Украине, с подобной инициативой установления ответственности Минфин Украины за достоверность поданной информации об исполнении ГБ Украины уже обращались авторы одного из законопроектов (касающегося обеспечения прозрачности и доступности информации об исполнении ГБ Украины, от 29.05.2009 № 4559), однако она не нашла поддержки парламентариев.
В-третьих, следует систематизировать финансово-правовые санкции за различные правонарушения бюджетного законодательства, предусмотрев их отдельными статьями БК Украины, подобно российскому опыту. Так, статьи 286-306 БК РФ регламентируют финансово-правовую ответственность за конкретные виды нарушений бюджетного законодательства, в том числе содержат отсылку на положения КРФоАП. Отсутствие подобных норм в БК Украины, имеющих так называемую классическую трехмерную конструкцию (гипотеза, диспозиция и санкция), вместо которых в настоящее время действуют нормы усеченной формы (чаще всего, диспозиция), значительно осложняет фактическое применение мер воздействия на нарушителей при привлечении их к ответственности.
Кроме того, представляется целесообразным и своевременным предложение О.П. Гетманец о необходимости расширения перечня мер воздействия за нарушения бюджетного законодательства. В частности, предлагается включить в перечень, предусмотренный ст. 117 БК Украины, такие виды санкций, как штраф и пеня, что обусловлено, прежде всего, существующей практикой их фактического применения за бюджетные правонарушения (например, за невыполнение требований касающихся бухгалтерского учета бюджетных средств и др.). Как верно отмечает автор, упорядочение видов финансово-правовых санкций предоставит финансово-правовой ответственности системных признаков. Следует также согласиться с тезисом, что применение финансовых санкций за бюджетные правонарушения не может считаться результативным итогом бюджетного контроля без возмещения ущерба, нанесенного бюджету. А убытки, нанесенные бюджету вследствие незаконных действий подконтрольных или контролирующих субъектов, подлежат возмещению по решению компетентного государственного органа.
Таким образом, актуальность научной разработки и правовой регламентации процедуры применения финансово-правовых санкций за бюджетные правонарушения не вызывает сомнений. К числу неурегулированных, но важных задач относится, в частности, регламентация отдельной статьей БК Украины ответственности за выполнение собственных властных полномочий в бюджетном процессе не только органов Государственной казначейской службы Украины (ст. 123 БК Украины), но и других финансовых органов, в том числе Минфин Украины, его территориальных подразделений и должностных лиц.
Источник: Ермаков Н.А., Пивовар Ю.И. «Пути усовершенствования «санкционного» законодательства в бюджетной сфере»