Уголовный закон является искусственной системой и все его изменения и развитие всецело зависит от решений законодателя. Следует признать, что именно правотворческая деятельность и ошибки в ней обоснованно служат поводом для критики уголовного закона, а также распространенности позиции, что УК РФ утратил свою системность, стал малоэффективным. На наш взгляд, такое состояние обуславливается не всегда оправданной динамичностью изменений уголовного закона, при отсутствии концептуального единства и системности вносимых в него изменений.
О возрастании влияния законодателя на УК РФ свидетельствует количество принимаемых федеральных законов, направленных на внесение изменений в российский уголовный закон. Так, в 1997 и 2000 гг. их не было совсем. В 1998 г. было принято 2 федеральных закона, в 1999 г. – 7, в 2001 и 2002 гг. – 8, в 2003 г. – 7, в 2004 г. – 5, в 2005 г. – 2, в 2006 г. – 4, в 2007 г. – 10, в 2008 г. – 8, в 2009 г. – 13, в 2010 г. – 21, в 2011 г. – 12, в 2012 г. – 14, в 2013 г. – 20 (однако ряд изменений вступит в силу только во второй половине 2014 г.).
Анализ количества измененных предписаний УК РФ с 1997 по 2013 гг. позволяет выделить 2 пиковых периода – 2003 и 2011 гг., после которых, как видно на рисунке 1, наступали спады. В качестве причин подобных изменений, с нашей точки зрения, можно назвать, во-первых, чрезмерное изменение уголовного закона в предыдущие периоды и вызванную этим необходимость формирования практики его применения; во-вторых, происходящие политические процессы в РФ и связанные с этим изменения в политичном курсе страны.
С позиции соотношения количества изменений в Общей и Особенной частях наблюдается следующее: 1) с начала действия УК РФ законодатель всегда вносит больше изменений в Особенную часть, нежели в Общую. Это обусловлено тем, что Особенная часть в значительной степени подвержена внешним факторам воздействия в виде изменения общественных отношений, политики государства, совершенствования отраслевого законодательства; 2) наблюдается резкое скачкообразное развитие Особенной части УК РФ. В 2009–2013 гг. количество изменений в Особенной части в 1,5 раза превышает все изменения Особенной части за годы предыдущего ее развития; 3) динамика правотворческой деятельности, в первую очередь, предопределяется изменениями системы Особенной части УК РФ.
Указанные показатели отражают динамичность присущую современному уголовному правотворчеству. Однако стоит отметить, что данное свойство не является однозначно негативным. Динамика в общественной жизни требует своевременного вмешательства государства в охрану общественных отношений, при этом позитивных примеров правотворческой деятельности можно обнаружить немало, однако, во-первых, всецело ее нельзя назвать безупречной, а во-вторых, при внесении изменений в уголовное законодательство определяющими должны быть принципы системного выражения уголовно-правовых норм в УК РФ, социальной обусловленности нормативных предписаний, учета межотраслевых связей уголовного закона, что реализуется не всегда. Одной из наиболее существенных причин сложившейся ситуации является отсутствие единой концепции уголовной политики РФ.
Программные установки развития законодательства и их смена среди прочего находят свое отражение в Концепциях национальной безопасности РФ. Так, в Концепции национальной безопасности РФ 1997 г., уже в самых первых положениях указывается, что «национальные интересы Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью требуют выработки комплексной системы мер правового, специального и иного характера для эффективного пресечения преступлений и правонарушений, для обеспечения защиты личности, общества и государства от преступных посягательств…». В 2000 г. были внесены изменения в обозначенную концепцию, однако ее основные положения по проблемам и мерам борьбы с преступностью остались неизменными. Дополнительно указывается на необходимость профилактики преступности и борьбы с нею, развитие правовой базы, а также соблюдение международно-правовых обязательств Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и соблюдения прав человека. В условиях динамического развития правовой базы, а также экономических отношений в России в 2009 г. была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., в которой получили свое отражение изменения, происходящие в государственно-правовом и социально-культурном развитии нашей страны. В ней определено, что «главными направлениями государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должны стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, прежде всего детей и подростков, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с преступностью, коррупцией, терроризмом и экстремизмом…».
В соответствии с указанными направлениями осуществляется деятельность по совершенствованию законодательства России. Своеобразным подведением итогов такого реформирования и определением дальнейших мероприятий по реализации политических установок являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Из анализа таких обращений, в части модернизации уголовно-правого регулирования, можно сделать следующие выводы.
В годы, предшествующие принятию УК РФ, и вплоть до 2008 г. общей тенденцией было приоритетное определение направления усиления борьбы с преступностью. В указанный период весьма редко поднимался вопрос о гуманизации уголовного закона. В качестве исключения можно указать на послание 2002 г.
Начиная с 2008 г., ежегодно (до 2011 года включительно) Президент РФ отмечает необходимость гуманизации уголовного закона. Однако в этот же период отмечается буквально противоположное: для решения определенных проблем в социальных, экономических и иных сферах было изменено уголовно-правовое регулирование в сторону ужесточения.
Такой дуализм политических приоритетов, наряду с динамичностью уголовного правотворчества, порождает проблему аконцептуальности уголовного правотворчества. Справедливо указывалось и признавалось еще в первых посланиях Президента РФ, что «…в спешке одобряются законы, вступающие в противоречие с Конституцией… законопроекты принимались в разрозненном виде, бессистемно, без элементов планирования и логики». В послании 1997 г. акцентируется внимание на том, что «несмотря на то, что Федеральное Собрание принимает немало законов, многие из них не относятся к числу остро необходимых, зачастую отражают отраслевые или корпоративные интересы». В 2002 г. Президент РФ указал: «…отечественная правовая система находится в стадии формирования. И сегодня нам приходится принимать много законов для того, чтобы быстрее адаптироваться к изменяющимся экономическим и социальным условиям. Между тем, даже это не может оправдать, что принятые законы часто противоречат друг другу». Начиная с 2003 г. подобные установки встречаются все реже.
Как мы указывали, до 2012 года, государство объявляло основным направлением уголовной политики гуманизацию и либерализацию уголовного закона, что не соответствовало результату реформирования уголовного закон и не находило одобрения как среди представителей доктрины уголовного права, так и среди населения.
В качестве подтверждения сошлемся на результаты опроса российских ученых, по оценке уголовного закона и политики, которые на вопрос о существовании концептуального подхода российского законодателя к текущему реформированию УК РФ ответили, что почти ни одна поправка в уголовный закон не была предметом серьезного теоретического осмысления – 26,4% (14 экспертов); отдельные изменения и дополнения носят социально обусловленный, юридически и научно обоснованный характер, другие внесены в Кодекс спонтанно и зачастую выполнены с серьезными погрешностями, третьи и вовсе обладают аконцептуальной природой – 54,7% (29 экспертов).
По имеющимся статистическим данным, две трети населения РФ (64%) считают, что для снижения планки преступности следует ужесточать наказания (в том числе около 75% опрошенных жителей столицы и малообеспеченных россиян). В эффективности смягчения убеждены лишь 7%. Это пример того, что общественное правосознание приносится в жертву политической конъюнктуре. Данные показатели усугубляются тем, что сегодня большинство россиян (82%) уверены, что их интересы не совпадают с интересами власти.
Именно на данном фоне, проходило активное реформирование УК РФ в 2008-2012 гг. Не добавляла стабильности и сама правотворческая деятельность. Показательным является Федеральный закон от 20 июля 2011 г. № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», которым были криминализированы деяния, связанные с незаконной организацией и проведением азартных игр, однако, как указано в пояснительной записке к данному Закону, он направлен на либерализацию законодательства Российской Федерации в сфере противодействия экономическим преступлениям. Еще одним примером непоследовательности законотворческой деятельности может служить исключение из УК РФ ответственности за преступления против чести и достоинства личности, которые были декриминализированы в конце 2011 г., а в 2012 г. вновь включены в УК РФ. Аналогичное законодательное решение было принято относительно контрабанды, исключенной в 2012 г. и возвращенной в 2013 г., так же как и учет признака крупного ущерба в ст. 174 УК РФ, который в 2012 г. был перенесен в круг конструктивных признаков состава преступления, а в 2013 г. назад – квалифицированных.
Рассогласованность законодательных инициатив и их результатов по гуманизации и либерализации уголовного законодательства подтверждается помимо прочего тем, что подавляющее число изменений связано с усилением уголовной ответственности как путем повышения санкций за уже существующие преступления, так и введением в систему Особенной части УК РФ новых составов преступлений. Например, с 2009 г. (когда идея гуманизации была выдвинута на передний план) по настоящее время, было принято более семи федеральных законов, внесших изменения в главу 24 УК РФ. Была усилена ответственность за деяния в области противодействия коррупции, безопасности движения и эксплуатации транспорта, экономической деятельности.
Анализ изменений уголовного закона в 2013 году, позволяет сделать вывод, что идея гуманизации утрачивает свое значение. Все изменения Особенной части УК РФ в 2013 году связны с ужесточением уголовной ответственности за отдельные формы общественно опасного поведения. В указанный период в УК РФ включены 9 новых составов преступлений (в соответствии с изменениями которые вступили и вступят в силу в 2014 г., добавиться еще 4 новых состава преступления), были изменены в сторону усиления ответственности, уже смягченные в 2011,2012 гг. составы преступлений (например, ст. ст. 174, 193, 148, 2261 УК РФ).
Данный процесс, происходящий в уголовном правотворчестве с 2012 года по настоящее время, свидетельствует об уменьшении общего количества изменений в уголовном законе, при отражении в УК РФ идеи ужесточения уголовной ответственности. С одной стороны, данный процесс можно считать положительным, но, к сожалению, многие законодательные решения отчетливо носят конъюнктурный характер и не учитывают системности уголовного закона.
В качестве примера можно привести Федеральный закон от 02.07.2013 № 150-ФЗ, которым в УК РФ была включена ст. 258.1 и установлена ответственность за незаконную добычу и оборот особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации. Данный состав преступления, вполне оправдано, расположен в гл. 26 УК РФ, включающей в себя составы экологических преступлений. До данных изменений в 2011 году, из УК РФ была исключена ст. 188, в ч. 2 которой устанавливалась ответственность за контрабанду «предметов изъятых или ограниченных в обороте», а взамен данного предписания были созданы два самостоятельных состава преступления, закрепленные в ст. ст. 226.1, 229.1 УК РФ. При этом в ст. 226.1 УК РФ, которая была отнесена законодателем к преступлениям против общественной безопасности, к предмету преступления, наряду с оружием, отнесены и культурные ценности, что уже на момент принятия явно не соответствовало видовому объекту преступления, так как оборот данных ценностей не посягает на общественную безопасность. Такие положения уголовного закона были явно системно не согласованы.
Не устраняя данных несогласованностей, законодатель, включая ст. 258.1 УК РФ, расширил предмет преступления, предусмотренного ст. 226.1 УК РФ, отнеся к нему особо ценных диких животных и водных биологических ресурсов, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации, их частей и производных, что так же, как и оборот культурных ценностей, на общественную безопасность не посягает и данные общественные отношения не ставит под угрозу причинения вреда. При этом, именно в примечании 3 к ст. 226.1 УК РФ содержится отсылка к постановлению Правительства РФ, которым перечень указанных животных, их частей и производных должен определяться. Причем отмечается, что данный перечень определяется для целей не только ст. 226.1, но ст. 258.1 УК РФ, что представляется системно несогласованным и противоречащим структуре построения Особенной части УК РФ.
Другим примером могут служить составы преступлений, предусматривающие уголовную ответственность за посягательства на объекты культурного наследия. Так, в УК РФ включена ст. 243.2, в которой установлен уголовно-правовой запрет на поиск и (или) изъятие археологических предметов из мест залегания на поверхности земли, в земле или под водой, проводимые без разрешения (открытого листа), если это повлекло повреждение или уничтожение культурного слоя. В примечании к указанной статье, содержится дефинитивная норма, в которой раскрыто содержание признака культурного слоя. Наряду с тем, что были криминализованы указанные деяния, в регулятивном законодательстве, а именно в ст. 3 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 23.07.2013) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» так же дано определение культурного слоя. Мы не будем оценивать существующее определение, но такие законодательные решения представляются излишними, так как нет никакого смысла давать определения понятия в УК РФ, если в регулятивном законодательстве подобная дефиниция уже существует. К тому же, несмотря на определение культурного слоя как признака состава преступления, другие признаки в любом случае необходимо понимать в том значении, которое придается им в указанном Федеральном законе. Более того, в примечании 1 к ст. 243.2 УК РФ указано, что определение культурного слоя дано для целей только одной статьи. То есть в настоящий момент, культурный слой, пусть и тождественно, определен в уголовно-правовой норме и норме регулятивного законодательства.
При всех очевидных неточностях в принимаемых законодателем решениях, есть и примеры изменений способствующих системности уголовного закона. Так, в соответствии с Федеральным законом от 02.11.2013 № 302-ФЗ были исключены примечания 2,3 к ст. 201 УК РФ, в которых содержались процессуальные нормы, раскрывающие особенности возбуждения уголовных дел, по делам о злоупотреблении полномочиями лицами, выполняющими управленческие функции в коммерческих и иных организациях. Такое решение видится обоснованным, так как с точки зрения системного построения уголовного закона он не должен включать в себя предписания иной отраслевой принадлежности. Более того, порядок возбуждения уголовных дел по указанной категории дел отражена в ст. 23 УПК РФ.
Обоснованными представляются изменения ст. 134, 135 УК РФ, в которых был декриминализирован признак не достижения половой зрелости потерпевшим, что серьезно ослабляло уголовно-правовую охрану половой неприкосновенности несовершеннолетних.
Все указанное выше свидетельствует о том, что в настоящий момент в уголовном правотворчестве утвердилась идея усиления уголовной ответственности. Повышение репрессивного характера уголовного закона, проходит при поступательном изменении нормативной базы, а так же путем отмены решений, принятых в период гуманизации и либерализации уголовного законодательства, что в свою очередь свидетельствует об аконцептуальность и непоследовательность уголовной политики РФ. При этом ряд изменений в УК РФ продолжают носить конъюнктурный и бессистемный характер. Все это вновь актуализирует вопрос о необходимости разработки и принятия концепции уголовной политики РФ и прикладной концепции совершенствования уголовного законодательства.
Источник: Классен А.Н. , Кириенко М.С. Тенденции правотворчества в уголовно-правовой сфере (на примере Особенной части УК РФ)