Полномочия органов дознания по уголовным делам

Органы дознания — это государственные органы и должностные лица, уполномоченные законом на принятие процессуальных, розыскных и иных мер по выявлению признаков преступления, осуществление досудебного расследования в форме дознания с целью установления обстоятельств преступления и лиц, его совершивших, а также исполнение иных видов процессуальной деятельности для обеспечения интересов досудебного следствия и правосудия по уголовным делам.

Уголовно-процессуальный закон (например ст.ст. 21, 22, 53) кроме органа дознания предусматривает еще одного субъекта уголовно-процессуальной деятельности — лицо, производящее дознание, хотя, к сожалению, не раскрывает его понятия. В результате различными авторами определение такого лица трактуется неоднозначно. С одной стороны, лицо, производящее дознание, считают фигурой процессуальной, наделенной определенными правами и обязанностями. Вместе с тем, появление такого субъекта уголовно-процессуальной деятельности и осуществление им своих полномочий без ведома органа дознания практически представить невозможно. С другой — отдельные авторы вовсе не видят разницы между органом дознания и лицом, производящим дознание, и ошибочно смешивают их весьма неодинаковые полномочия.

Большинство ученых таким лицом правильно, на наш взгляд, считают наряду с руководителем органа дознания, иное должностное лицо такого органа, которое уполномочено начальником органа дознания на производство дознания.

Таким образом, лица, возглавляющие определенные органы (например начальник районного отдела внутренних дел) или прямо указанные в ст. 101 УПК, представляют собой именно органы дознания и могут лично производить дознание либо поручить его проведение подчиненным им должностным лицам (например дознавателю или участковому инспектору)/ которые уже считаются лицами, производящими дознание.

В УПК также отсутствует определение понятия «начальник органа дознания». Этот существенный недостаток дает возможность отдельным авторам утверждать, что между ним и лицом, производящим дознание, складываются правоотношения исключительно административного характера, поскольку начальник органа дознания не фигурирует в нормах УПК в качестве отдельного субъекта уголовно-процессуальной деятельности. В связи с этим все его указания относительно действий лица, производящего дознание, не являются формами процессуального руководства. При этом подчеркивается, что согласно закону исключительно прокурор уполномочен единолично осуществлять процессуальное руководство деятельностью должностных лиц органов дознания по делам и материалам о преступлениях.

Такой подход вряд ли можно признать однозначно бесспорным, ведь ч. 4 ст. 426 УПК все же предусматривает утверждение начальником органа дознания протокола об обстоятельствах совершенного преступления, т.е. законом на него возлагаются определенные права и обязанности. А именно наличие прав и обязанностей указывают на существование статуса субъекта как участника определенных, в данном случае процессуальных, правоотношений. Поэтому более выверенной является позиция, согласно которой процессуальные отношения между начальником органа дознания и лицом, производящим дознание, существуют, однако они не получили достаточной регламентации в процессуальном законе.

Начальник органа дознания в случаях, когда он лично расследует уголовное дело или проводит проверку по заявлению (сообщению) о преступлении, получает все полномочия органа дознания и вправе принимать любое предусмотренное в законе решение. При этом он руководствуется нормами УПК, которые, с одной стороны, адресованы ему как органу дознания, а с другой — как лицу, производящему дознание, функции которого он взялся выполнять в полном объеме лично.

Когда же он поручает производство дознания подчиненному ему должностному лицу, он оставляет за собой право процессуального контроля за деятельностью последнего и полномочия по принятию тех процессуальных решений, которые отнесены законом к исключительной компетенции органа дознания.

Таким образом, начальник органа дознания — это должностное лицо, возглавляющее орган исполнительной власти, определенное в законе как орган дознания и наделенное процессуальными, административными и иными полномочиями данного органа.

Начальником органа дознания, т.е. органа государственной власти, который уполномочен на осуществление процессуальной деятельности, может быть только одно лицо, поскольку в противном случае это приведет к путанице в организации дознавательской деятельности и безответственности за состояние производства по уголовным делам. Заместители начальника такого органа, а тем более руководители его структурных подразделений и служб не могут рассматриваться как начальники органа дознания, поскольку все они по поручению могут быть уполномочены на проведение процессуальной работы и рассматриваться как лица, производящие дознание (дознаватели). Только лицо, назначенное в установленном порядке исполняющим обязанности руководителями такого органа, приобретает полномочия органа дознания и выступает в качестве начальника органа дознания.

Лицо, производящее дознание (дознаватель), — это должностное лицо органа дознания, уполномоченное руководителем данного органа в пределах своей компетенции осуществлять дознание по делу о преступлении и выполнять иные виды уголовно-процессуальной деятельности.

Анализ уголовно-процессуального законодательства позволяет выделить следующие виды уголовно-процессуальной деятельности органов дознания:

1. прием, регистрация, рассмотрение, проверка и разрешение заявлений и сообщений о преступлениях (ст.ст. 94-100 УПК);
2. досудебная подготовка материалов в протокольной форме (ст.ст. 425,426 УПК);
3. дознание по уголовным делам о преступлениях, не являющихся тяжкими (ч. 1 ст. 104 УПК);
4. дознание по уголовным делам о тяжких преступлениях (ч. 2 ст. 104);
5. производство следственных действий в порядке выполнения поручений и указаний следователя (ч. 3 ст. 114, ст. 118 УПК), а также помощь следователю в производстве отдельных следственных действий (ч. 3 ст. 114 УПК).

Анализ норм действующего уголовно-процессуального законодательства и сложившейся практики позволяет выделить права и обязанности начальника органа дознания.

В частности, руководитель органа дознания по делам (материалам), которые находятся в производстве возглавляемого им органа, в установленном порядке вправе:

1. лично проводить дознание, проверку заявлений или сообщений о преступлениях при необходимости решения вопроса о возбуждении уголовного дела (ч. 3 ст. 97 УПК), устанавливать обстоятельства совершенного преступления в порядке производства в протокольной форме досудебной подготовки материалов с составлением соответствующего протокола (ст.ст. 425, 426 УПК), или поручать это иному подчиненному ему должностному лицу, что указывается в постановлении о возбуждении уголовного дела или о чем дается письменное указание в материалах производства (например письменная резолюция на заявлении гражданина или рапорте подчиненного сотрудника о том, что проведение процессуальной проверки и собирание сведений для принятия решения о возбуждении уголовного дела поручается конкретному должностному лицу);
2. проверять уголовные дела, давать письменные указания лицу, производящему дознание, о направлении расследования, о производстве отдельных процессуальных, в том числе и следственных, действий, объединять и выделять дела (хотя ч. 3 ст. 26 УПК предусматривает, что объединение и выделение дел производится по постановлению лица, производящего дознание, практика правильно идет по пути обязательного согласования такого важного процессуального решения по делу с руководителем органа дознания), передавать дело от одного должностного лица другому для производства дознания, привлекать к расследованию дела нескольких должностных лиц, принимать участие в производстве дознания;
3. задержать лицо по подозрению в совершении преступления (ч. 1 ст. 106 УПК) или применить к подозреваемому одну из мер пресечения, предусмотренных УПК Украины, а также при наличии соответствующих оснований отменить или изменить избранную меру пресечения;
4. поместить в приемник-распределитель для несовершеннолетних лицо, совершившее тяжкое преступление в возрасте от 11 до 14 лет (ч. Зет. 7^ УПК);
5. вносить в соответствующие государственные органы, общественные и иные организации, должностным лицам и руководителям предприятий, независимо от форм собственности, представление о принятии мер об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступления (ч. 1 ст. 211 УПК);
6. принимать, изменять и отменять решения (постановления) о применении мер безопасности в отношении лиц, принимающих участие в деле (ст.ст. 2, 21, 32 Закона «Об обеспечении безопасности лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве»).

Руководитель органа дознания, кроме того, в пределах своей компетенции и в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законом, обязан:

1. возбудить уголовное дело и начать дознание в каждом конкретном случае выявления признаков преступления (исключение составляют лишь преступления, перечень которых дается в ст. 425 УПК; при возможности установления всех существенных обстоятельств события он обязан составить протокол в порядке, предусмотренном ст. 426 УПК), а также принять все предусмотренные законом меры к установлению события преступления и лиц, его совершивших (ст. 4 УПК);
2. принимать в установленном порядке, проверять и разрешать заявления и сообщения о совершенных или готовящихся преступлениях, в том числе не относящиеся к компетенции органов дознания, принимать при этом все возможные меры для предупреждения или прекращения преступлений (чч. 1,2 ст. 97 УПК);
3. в каждом случае возбуждения уголовного дела или принятия решения о возбуждении уголовного дела, а также при задержании подозреваемого немедленно письменно уведомлять прокурора с направлением соответствующих процессуальных документов (ч. 2 ст. 103, ч. 3 ст. 106 УПК);
4. принимать меры к обеспечению гражданского иска и возможной конфискации имущества подозреваемого по делу о преступлении, которым причинен ущерб или понесены расходы учреждением здравоохранения на стационарное лечение потерпевшего, или за которое может быть применена дополнительная мера наказания в виде конфискации имущества (чч. 1,4 ст. 29 УПК);
5. выявлять причины и условия, способствовавшие совершению преступления (ст. 23 УПК);
6. в пределах своих процессуальных полномочий рассматривать ходатайства лиц, принимающих участие в дознании, а также жалобы на действия и решения лица, производящего дознание, если их рассмотрение и разрешение не отнесено к компетенции прокурора;
7. направлять материалы о правонарушениях, установленных во время процессуальной деятельности органа дознания, для привлечения виновных лиц к административной, дисциплинарной и материальной ответственности (ч. 6 ст. 6, ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 231);
8. выполнять все указания прокурора, данные им в порядке, предусмотренном законом (ч. 3 ст. 227 УПК);
9. выполнять поручения и указания следователя о производстве следственных и розыскных действий по делам, находящимся в производстве органа досудебного следствия, а также при обращении следователя оказывать ему необходимую помощь в процессе проведения отдельных следственных действий (ч. 3 ст. 114 УПК);
10. в случае прекращения уголовного дела в связи с отсутствием в деянии события или состава преступления разъяснить лицу порядок восстановления его нарушенных прав и принять необходимые меры для возмещения ущерба, причиненного ему в результате незаконного задержания, применения меры пресечения или иных незаконных действий органа дознания и его сотрудников при производстве дознания (ст. 531 УПК, ст.ст. 11,12 Закона «О порядке возмещения вреда, причиненного гражданину незаконными действиями органа дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда»).

Несмотря на то, что полномочия лица, производящего дознание, исходят из полномочий органа дознания (носят производный характер), в том числе и прав его начальника, который к тому же осуществляет постоянный процессуальный контроль за его деятельностью, это должностное лицо имеет достаточно широкий круг собственных прав и обязанностей в уголовном процессе.

С учетом того, что в законе полномочия лица, производящего дознание, отдельно не выделены, представление о его процессуальном положении можно составить после анализа ряда норм УПК.

Следует иметь в виду, что процессуальные действия выполняют не любые сотрудники органа дознания, а только определенные соответствующими ведомственными нормативными актами (положениями, инструкциями, приказами), внутренним положением о ценном органе или специальным решением его руководителя, которое должно обязательно иметь письменную форму (приказом, распоряжением, указанием и пр.). В милиции к проведению дознания допускаются лица оперативно-начальствующего состава.

Для выполнения процессуальной функции лицо должно быть тщательно подготовлено (имеется в виду наличие высшего или среднего специального образования, опыта работы по расследованию преступлений). В необходимых случаях руководитель органа дознания дополнительно инструктирует определенное им лицо по вопросам производства дознания, организовывает для должностных лиц, которые могут привлекаться к выполнению дознавательской работы, дополнительные занятия в системе служебной подготовки, поскольку на него возложена ответственность в целом за организацию деятельности органа дознания и за качество работы каждого дознавателя.

Лицо, производящее дознание по делу, принятому к производству, в порядке, установленном УПК, самостоятельно вправе:

1. признавать лиц потерпевшими, гражданскими истцами, гражданскими ответчиками, представителями указанных участников процесса (ст.ст. 49-52 УПК);
2. назначать подозреваемому защитника (ч. 1 ст. 47 УПК);
3. вызывать свидетелей, потерпевших, подозреваемых для допроса и производства иных процессуальных действий с их участием (ст. 66 УПК);
4. привлекать переводчика, специалиста, экспертов для выполнения их обязанностей во время проведения расследования (ст. 66 УПК);
5. требовать от предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан предъявления предметов и документов, которые имеют значение для установления фактических данных по делу (ст. 66 УПК);
6. требовать от руководителей предприятий, учреждений, организаций (независимо от форм собственности) проведения ревизий, ведомственных проверок и служебных расследований (ст. 66 УПК);
7. приобщать к делу предметы и документы в качестве вещественных доказательств (ст. 74 УПК);
8. принимать решение о производстве следственных действий, за исключением случаев, когда по закону предусмотрено получение санкций от прокурора или разрешение (решение) суда. Лицо, производящее дознание, несет ответственность за их законное и своевременное проведение;
9. оценивать доказательства по своему внутреннему убеждению (ст. 67 УПК);
10. объединять и выделять дела (ст. 26 УПК);
11. обжаловать указания руководителя органа дознания прокурору, который осуществляет надзор за производством дознания по делу, а также указания последнего вышестоящему прокурору, не приостанавливая их выполнения.

При расследовании уголовного дела дознаватель (лицо, производящее дознание) наделен определенными обязанностями:

1. принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного, объективного исследования обстоятельств дела, выявлять обстоятельства как изобличающие, так и оправдывающие подозреваемого, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие его ответственность, не перекладывая при этом обязанность доказывания на него (чч. 1,2 ст. 22 УПК);
2. не принуждать подозреваемого, а также иных лиц, принимающих участие в производстве по делу (свидетелей, потерпевших, специалистов и др.), путем насилия, угроз и иных незаконных методов к даче показаний и выполнению своих процессуальных обязанностей (ч. 3 ст. 22 УПК);
3. до первого допроса подозреваемого разъяснять ему право иметь защитника и предоставлять ему возможность защищаться установленными в законе методами и обеспечивать охрану его личных и имущественных прав (ст. 21 УПК);
4. оценивая доказательства по каждому делу, рассматривать их в совокупности, руководствуясь законом, своим внутренним убеждением, не придавая любому из них заранее установленной силы (ст. 67 УПК);
5. заявлять самоотвод при наличии одного из обстоятельств, исключающих его участие в деле (ст. 60 УПК);
6. решать вопрос об отводе, заявленном во время дознания переводчиком, экспертом и специалистом (ст. 62 УПК);
7. разъяснять лицам, принимающим участие в деле, их права и обеспечивать возможность их осуществления (ст. 53 УПК);
8. обеспечивать надлежащее оформление протоколов проведенных следственных действий (ст.ст. 84, 85 УПК);
9. обеспечивать сохранность вещественных доказательств и документов, имеющих значение для дела (ст.ст.79, 83 УПК);
10. принимать необходимые меры для неразглашения данных досудебного расследования (ст. 121 УПК);
11. выполнять письменные указания руководителя органа дознания и прокурора.

Круг процессуальных полномочий лица, производящего дознание, достаточно широк. Однако всегда следует помнить, что поручение расследования преступления подчиненному лицу не освобождает начальника органа дознания от ответственности за разрешение процессуальных задач по каждому уголовному делу, за качество и сроки дознания.

На практике весьма распространено утверждение руководителем органа дознания всех процессуальных решений, которые принимает дознаватель (лицо, производящее дознание) и которые оформляются постановлением (например, постановление о признании лица потерпевшим, постановление о назначении экспертизы и др.), но во многих случаях это излишне, а иногда приводит к неоправданным затратам времени, необходимого для проведения неотложных следственных действий, мешает быстроте расследования, искусственно загружает руководителя органа дознания, у которого всегда много работы, решением несложных вопросов, которые способен самостоятельно решить дознаватель.

Следует уяснить, что все процессуальные документы (постановления), которые составляются при принятии какого-либо решения, отнесенного законом к компетенции лица, производящего дознание, приобретают юридическую силу сразу же после их подписания дознавателем и не требуют утверждения начальником органа дознания.

Если руководитель органа дознания не согласен с решением лица, производящего дознание, он вправе отменить его постановление и вынести новое от своего имени или дать письменное указание этому лицу о необходимости иного решения этого вопроса. Такое указание является обязательным для исполнения, поскольку лицо, производящее дознание, не обладает процессуальной самостоятельностью как следователь.

На наш взгляд, утверждение о том, что лицо, производящее дознание, всегда действует от имени органа дознания и потому принятые им процессуальные решения должны быть утверждены начальником органа дознания, не соответствует закону. Если идти таким путем в понимании действий дознавателя, тогда и принятие решения о вызове каждого лица в орган дознания для участия в каких-либо процессуальных действиях требует согласования с начальником органа дознания. Однако он один, и если представить, сколько лиц вызывается ежедневно в какой-либо отдел внутренних дел в связи с производством дознавательской работы по многочисленным уголовным, делам, то нетрудно заметить, что выполнить это требование физически невозможно.

Только в случаях, когда УПК прямо говорит об органе дознания как об органе, компетентном в принятии определенного решения, постановление (протокол) дознавателя подлежит обязательному утверждению начальником соответствующего органа (например постановление о возбуждении уголовного дела, постановление об избрании меры пресечения, протокол о задержании лица по подозрению в совершении преступления и др.) поскольку без этого оно просто не имеет юридической силы и не должно обращаться к исполнению.

Можно согласиться с практикой, когда лицо, производящее дознание, согласовывает с начальником органа внутренних дел свои решения о проведении следственных действий, которые требуют значительных материальных затрат (привлечение ведущих специалистов, использование дорогих реактивов, техническое оснащение и пр.), поскольку средствами органа распоряжаются его руководители. Однако вряд ли можно согласиться с предложениями об обязательном утверждении всех процессуальных решений дознавателя начальником органа дознания как это предусмотрено в ч. 2 ст. 32 проекта нового УПК Украины.

Начальником органа дознания должны приниматься или утверждаться следующие решения по уголовному делу:

1. постановление о возбуждении уголовного дела и начале дознания или об отказе в возбуждении уголовного дела;
2. постановление о направлении по принадлежности заявления (уведомления, явки с повинной) и материалов по их проверке;
3. постановление о направлении дела по подследственности или о передаче его следователю;
4. постановление о выделении и объединении уголовных дел;
5. постановление о приостановлении и возобновлении дознании;
6. протокол о задержании лица по подозрению в совершении преступления;
7. постановление о проведении следственных действий, когда законом предусмотрено получение санкции прокурора или разрешения суда (обыск, наложение ареста на почтово-телеграфную корреспонденцию и пр.);
8. постановление о наложении ареста на имущество или его отмене;
9. постановление о прекращении уголовного дела.

Источник – глава из учебного пособия:

Черечукина Л.В. Организация досудебного расследования: Учебное пособие / МВД Украины, Луган. гос. ун-т внутр. дел. — Луганск: РИО ЛГУВД, 2005. — 536 с.