В соответствии со ст. 5 п.п. г) и д) Закона Украины «Об экологической сети Украины» земли оздоровительного назначения с их природными ресурсами и земли рекреационного назначения, которые используются для организации массового отдыха населения и туризма, а также проведения спортивных мероприятий являются составными структурными элементами экологической сети Украины. В качестве структурных элементов экосистемы, курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные природные территории и объекты (зоны) (в том числе и прибрежные участки акваторий Азовского и Черного морей) выступают ключевыми и восстановительными элементами, поскольку обеспечивают сохранение наиболее ценных для региона компонентов ландшафтного и биологического разнообразия, обеспечивают формирование пространственной целостности экосистемы.
В соответствии с Общегосударственной программой формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы данные зоны являются особо охраняемыми природными территориями, которые занимают сравнительно небольшую площадь территории Украины, а их современное состояние лишь частично соответствует критериям отнесения их к Всеевропейской экологической сети. Функции, которые выполняют эти природные территории, и комплексы являются важнейшими факторами для обеспечения восстановления физиологических и психологических сил организма человека, реабилитации его состояния здоровья, удовлетворения потребностей населения в отдыхе.
Правовое регулирование использования и охраны курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных территорий (зон) является не только необходимой основой для сохранения уникальных природных комплексов, но и неотъемлемым условием успешного развития лечебно-оздоровительной и рекреационной деятельности Украины.
Существенное значение имеет определение объекта указанного правового регулирования – понятия курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон. Следует отметить, что действующее поресурсовое экологическое законодательство содержит понятия курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных природных ресурсов. Так, например, ст. 47 Земельного кодекса Украины устанавливает, что к землям оздоровительного назначения принадлежат земли, которые имеют природные лечебные свойства, которые используются или могут быть использованы для профилактики заболеваний у людей. В соответствии со ст. 62 Водного кодекса Украины, лечебными признаются водные объекты, которые имеют природные лечебные свойства и включены в специальный перечень, утвержденный Кабинетом Министров Украины 11 декабря 1996 года.
Наиболее комплексное регулирование данного вопроса осуществляется Законом Украины «О курортах». В соответствии с ним под курортом понимается освоенная природная территория, которая расположена на землях оздоровительного назначения, имеющая природные лечебные ресурсы, необходимые для ее эксплуатации сооружения с объектами инфраструктуры и используется с целью лечения, медицинской реабилитации, профилактики заболеваний, для рекреации и подлежит особой охране. Из данного определения можно выделить юридические признаки курорта (курортной зоны):
- подтвержденное в установленном законом порядке наличие лечебных природных ресурсов;
- размещение необходимых для использования указанных ресурсов и лечения людей объектов инфраструктуры;
- провозглашение в установленном порядке оздоровительной территории курортом, с установлением ее границ и правового режима использования природных ресурсов.
Под природными лечебными ресурсами и факторами следует понимать определенные элементы окружающей природной среды, которые по своим природным свойствам способны оказывать лечебно-оздоровительное влияние на физиологическое и психологическое состояние организма человека, восстанавливая его жизненные силы. К природным лечебным факторам законодатель относит: минеральные и термальные воды, лечебные грязи, озокерит, морская вода, природные объекты и комплексы с благоприятными для лечения климатическими условиями, пригодные для их использования с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний.
В зависимости от распространенности на территории Украины, природные лечебные ресурсы и факторы разделяют на два вида: 1) особо ценные и уникальные природные лечебные ресурсы; 2) общераспространенные природные лечебные ресурсы.
К первому виду относятся ресурсы, которые имеют ограниченное распространение или незначительные запасы в месторождениях, являются особо благоприятными и эффективными для использования с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний.
Ко второму виду принадлежат ресурсы, которые встречаются в различных регионах Украины, имеют значительные запасы и пригодны для использования с целью лечения, профилактики заболеваний и медицинской реабилитации.
Курортные природные территории (зоны) возможно классифицировать на несколько видов, в зависимости от различных критериев. Так, в зависимости, от типа природных лечебных факторов, курортные зоны подразделяются на бальнеологические, климатические, грязевые и смешанные курорты.
Бальнеологическими называются курорты, основным лечебным фактором которых, являются естественные (природные) воды, т.е. воды, характеризующиеся либо повышенным содержанием минеральных или органических компонентов и газов, либо какими-то особыми физическими свойствами (радиоактивность, показатель РН и др.) определяющими влияние их на организм, отличительное от воздействия пресной воды.
Среди бальнеологических курортов выделяются курорты с хлоридными, натриевыми, йодобромными, сероводородными, радоновыми, железистыми, мышьяковистыми водами.
Под грязевыми курортами принято понимать целебные местности, имеющие большие залежи грязей, которые подразделяются на шесть видов: торфяные, сапропелевые (пресноводные илы), сульфидные иловые, глинистые, сопочные и гидротермальные грязи.
Основным лечебным фактором на климатических курортах является климат, специфические свойства различных типов которого (лесная, степная, средиземноморская зоны), и отдельные метеорологические свойства воздушной среды используются в лечебно-профилактических целях.
К курортам с особыми лечебными биологическими факторами относятся местности, обладающие залежами нафталановой нефти и горячим горным паром (янгатау).
В зависимости от количества биологических лечебных факторов курорты и курортные зоны могут быть подразделены на специализированные и комплексные.
К специализированным относятся курорты и курортные зоны, обладающие каким-либо одним биологическим лечебным фактором, а к комплексным принадлежат курортные зоны, обладающие совокупностью биологических лечебных факторов. Например: бальнеогрязевые, грязеклиматические, бальнеогрязеклиматические курортные зоны. Лечебно-оздоровительные местности целесообразно классифицировать по содержанию и количеству природных лечебных факторов на подвиды аналогично курортам и курортным зонам.
Следует подчеркнуть, что эффективное использование природных ресурсов лечебно-рекреационного фонда территорий и их соответствующая охрана могут быть гарантированы только при учете особенностей режима использования каждого вида биологических лечебных факторов и их нормативного закрепления.
По характеру природных лечебных ресурсов, курортные территории классифицируют на курорты общегосударственного и местного значения. К курортам общегосударственного значения относятся природные территории, которые имеют особо ценные и уникальные природные лечебные ресурсы и используются с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний. Для каждого из указанных видов курортов, предусматривается свой порядок создания и режим его функционирования.
Медицинский профиль курорта утверждается Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов, который создан в составе Министерства охраны здоровья Украины и находится в его подчинении.
Законодательством закрепляется порядок создания курорта, который охватывает собой несколько самостоятельных этапов.
Первый этап заключается в выявлении природных лечебных факторов путем проведения комплексных медико-биологических, климатологических, курортологических и иных исследовательских работ. Юридическим основанием для принятия решения о создании курортной зоны выступает подтвержденное в установленном законом порядке наличие на данной территории природных лечебных ресурсов, необходимой инфраструктуры для организации лечения. Медико-биологическая оценка качества и ценности природных лечебных ресурсов, установление методов их использования осуществляется Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов.
Подготовку и представление ходатайств о провозглашении природных территорий курортными могут осуществлять центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, иные заинтересованные юридические лица и граждане. Указанное ходатайство должно содержать в себе следующие сведения: обоснование необходимости провозглашения природной территории курортной; характеристику природных лечебных ресурсов, климатических и инженерно-геологических условий, благоприятных для лечения и профилактики заболеваний; сведения о местонахождении, размеры, характер использования и данные о собственниках и землепользователях; картографический материал.
Второй этап заключается в рассмотрении указанного ходатайства. Ходатайство относительно курортов общегосударственного значения рассматривает Государственный департамент по вопросам деятельности курортов с учетом предложений Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных, Киевского и Севастопольского городских местных советов. В том случае, если в ходатайстве идет речь о создании курорта местного значения, то оно подлежит рассмотрению соответствующими местными органами исполнительной власти по вопросам деятельности курортов. Ходатайства рассматриваются в месячный срок.
На третьем этапе, в случае одобрения ходатайства, соответствующий государственный орган согласовывает его с собственниками земли и землепользователями.
Четвертый этап охватывает собой подготовку проекта объявления природных территорий курортными зонами и проведение относительно его государственной экологической и санитарно-гигиенической экспертизы, в соответствии с законодательством Украины.
И, заключительный этап – это принятие решения об объявлении природной территории курортной зоной или курортом. Так, относительно курортов государственного значения материалы передаются Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов в Кабинет Министров Украины. Что же касается создания курортов местного значения, то данный вопрос решает Совет министров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации.
Решение об объявлении природных территорий курортами государственного значения принимает Верховная Рада Украины на основании представления Кабинета Министров Украины. Решение о создании курортов местного значения принимают Верховная Рада Автономной Республики Крым, областные, Киевский и Севастопольский городские советы по представлению соответствующих государственных администраций областного уровня.
В соответствии с Законом Украины «О курортах» под лечебно-оздоровительной местностью (зоной) понимают природную территорию, которая имеет минеральные и термальные воды, лечебные грязи, озокерит, рапу лиманов и озер, климатические и другие природные условия, благоприятные для лечения, профилактики заболеваний, медицинской реабилитации. Необходимо подчеркнуть, что лечебная оздоровительная местность также имеет лечебные природные ресурсы, но в отличии от курортной зоны не всегда имеет необходимую для организации лечения и оздоровления людей инфраструктуру и, соответственно, не имеет юридического статуса курорта.
Таким образом, лечебно-оздоровительная зона представляет собой территорию, обладающую природными лечебными факторами, которые либо не используются, либо используются в неорганизованном, так называемом «стихийном» порядке для лечения, оздоровления и отдыха. На ее основании в будущем возможна организация курортов. При этом правовой механизм резервирования либо консервации природных объектов таких зон, является важной гарантией сохранения лечебных естественно-биологических факторов и свойств. Используя этот механизм, возможно уже на раннем этапе организации курорта обеспечить сохранность всего природного комплекса и ориентировать природопользователей, в том числе и так называемых «стихийных» пользователей на сокращение или даже прекращение определенных видов деятельности, способных нанести ущерб указанным территориям.
Наряду с курортными и лечебно-оздоровительными зонами важное место среди природных территорий экологической сети, обладающих жизненно-восстановительными функциями, принадлежит рекреационным зонам. Понятие рекреационных зон в ранее действующем законодательстве отсутствовало. Данное положение объясняется тем, что только к концу 60-х годов, с началом качественных изменений в окружающей среде и возникновением угрозы наступления экологического кризиса определилось основное предназначение и главная ценность природных объектов, заключающаяся в их способности оказывать благотворное воздействие на организм человека и восстанавливать его жизненные силы. Термин «рекреация» обозначает систему мер, связанных с использованием свободного времени для оздоровления, культурно-познавательной и спортивной деятельности людей на специализированных территориях, расположенных вне мест их постоянного проживания.
Природный рекреационный комплекс, а в лесной зоне – биогеоценоз, представляет собой сложную многоступенчатую систему, в которой природные взаимосвязи и естественная эволюция, связанная с миграцией веществ и перераспределением тепла и влаги, переплетаются с антропогенным воздействием на природу, сила и темпы которого в настоящее время быстро возрастают.
В соответствии со ст. 63 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», рекреационными зонами признаются участки суши и водного пространства, предназначенные для организованного массового отдыха и туризма.
Подробный перечень земель, как участков суши, используемых для рекреационных целей, закрепляет Земельный кодекс Украины. В соответствии со ст. 51ЗК к ним принадлежат: земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, кемпингов, туристических баз, стационарных и палаточных туристско-оздоровительных лагерей, домов рыболовов и охотников, детских туристических станций, парков, зеленых зон вокруг городов и других населенных пунктов, учебно-туристических троп, маркированных трасс, детских и спортивных лагерей, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства и сооружения других объектов стационарной рекреации.
Между тем, Водный, Лесной кодексы, Кодекс Украины о недрах не предусматривают подобного перечня соответствующих природных объектов, которые возможно было бы относить к категории рекреационных, что является определенным законодательным пробелом.
К рекреационным природным ресурсам принадлежат как отдельные природные объекты (земельные участки, лесная и нелесная растительность, водные объекты и др.), так и уникальные природные комплексы, среди которых выделяют ландшафтные, климатические, пляжные, фитовосстановительные, познавательные и другие.
Не вызывает сомнения тот факт, что курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные зоны в своей совокупности образуют единый комплекс, являющийся неотъемлемой частью окружающей природной среды и важнейшим структурным элементом экологической сети Украины, который можно именовать – «лечебно-рекреационный фонд».
Таким образом, лечебно-рекреационный фонд (ЛРФ) – это совокупность курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон, обладающих естественными биологическими и жизненно-восстановительными факторами, представляющими особую лечебную, оздоровительную, научную, рекреационную, эстетическую и культурно-познавательную ценность и отграниченными от иных природных комплексов с целью использования для удовлетворения физических и духовных сил организма человека.
Лечебно-рекреационный фонд по своим естественно-биологическим, экологическим и иным критериям в определенной степени неизбежно взаимосвязан с природно-заповедным фондом как структурным элементом экосистемы Украины. Между тем, основное отличие указанных видов территорий заключается в том, что основная функция территорий ЛРФ – это лечение и восстановление организма человека, а для объектов природно-заповедного фонда – это природоохранная, историко-культурная, познавательная и другие функции. Систему правовых норм, которая регулирует использование и охрану территорий и объектов ЛРФ, можно рассматривать как отдельную подотрасль экологического права – право лечебно-рекреационного природопользования.
Источники:
- Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Общие части учебных курсов: Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид. наук, проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук Каракаша И.И. – X.: ООО «Одиссей», 2000. – 368 с.
- Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л. Дубовик. – М.: Изд-во «Эксмо», 2005. – 768 с.
- Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. – М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. – 584 с.
- Экологическое право Украины: Учебное пособие. – Х.: ООО «Одиссей», 2007. – 464 с.