Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала существенного обновления действующего законодательства. Массив нормативных правовых актов значительно увеличился. При этом обнаружилось недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, правоприменительную деятельность. Это связано с тем, что при разработке нормативных правовых актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники, необходимость учета которых доказана юридической наукой.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о его спонтанности, бессистемности, избыточности, несогласованности, недостатке полноты регулирования. На итоговый результат повлиял «фактор стихийности» — отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальности в развитии отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности. Во многом это обусловлено отсутствием единой концепции правовой реформы, которая предопределяла бы принятие соответствующих нормативных правовых актов. В результате практика принятия нормативных актов свидетельствует о неурегулированности, несогласованности деятельности органов государственной власти по созданию правового государства.
Проблемы, возникающие в сфере деятельности по созданию и реализации нормативных правовых актов существуют не только в процессе этой деятельности, но, по нашему мнению, они есть и на более ранних стадиях. Можно говорить об отсутствии соответствующей подготовки у разработчиков нормативных правовых актов, недостатках в финансировании принятых правовых актов, низком профессиональном уровне правоприменителей и многих других причинах возникающих проблем. Но никто не говорит о том, что на самой стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта уже можно будет вести речь о возможной эффективности правового акта, либо об отсутствии таковой. Это будет возможно при более серьезном подходе к стратегии, как всей правотворческой деятельности, так и отдельного нормативного правового акта.
Любая деятельность, и в особенности деятельность по принятию нормативных правовых актов, будет эффективна, если она соответствует своей основной цели – разрешению экономических, поитических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции РФ. Это может быть достигнуто путем, во-первых, постановки четких целей, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания.
В настоящее время на программной, плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов законов. Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориетиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования правотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению. Однако на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании законопроектной деятельности применительно ко всем субъектам нормотворчества.
Планирование законопроектной деятельности обозначенных органов находит закрепление в соответствующих регламентах, но какая работа проводится до включения проектов нормативных правовых актов в планы, на основании чего принимается решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта не урегулировано ни в одном из действующих на уровне РФ и ее субъектов нормативных правовых актов. Мы видим в этом очень большое упущение и серьезную ошибку, исправление которой возможно лишь при особом внимании к стратегической проработке этого вида деятельности. Юридическая стратегия нормативного правового акта позволит создать эффективные нормативные правовые акты, избежать будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, а также вести речь об эффективности нормативных правовых актов на более ранней стадии, чем на стадии их реализации.
В правовой науке и практике в ряде случаев приходится определять теоретическую, проектируемую эффективность норм права, поскольку либо нет фактических, реальных результатов действия таких норм, либо не представляется возможным их установить. Подобные ситуации могут возникнуть, например, при составлении прогнозов эффективности норм права на стадии их подготовки и последующей апробации. Это необходимо для того, чтобы правотворческий орган имел представление об эффективности действия проектируемых новелл до того, как они будут приняты и вступят в действие.
Значительное место среди мероприятий, которые могут проводиться на стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта, занимает правовой мониторинг, на основании которого можно обозначить цели, для достижения которых принимается нормативный правовой акт. Мониторинг вообще представляет собой постоянное наблюдение за каким – либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно – правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации. Исследование правового пространства на сегодняшний день является одной из приоритетных задач. В механизме мониторинга права особое внимание необходимо уделять анализу динамичных неформальных отношений, переводить их в позитивный аспект восприятия путем облегчения доступа институтов гражданского общества к необходимой им информации о деятельности органов публичной власти. К сожалению, в настоящее время почти не практикуется проведение мониторинга в правовой сфере, хотя данный вопрос поднимается в юридической литературе. Речь идет главным образом о проведении деятельности по изучению действующих нормативных правовых актов и внесение предложений по их усовершенствованию. Представляется, что проведение мониторинга необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений. Особенно это важно применительно к закону.
Правообразующий интерес – это не интерес каких – то конкретных социальных групп, а некая общая модель выражения и защиты различных интересов, определенная теоретическая конструкция (и в этом смысле теоретическая абстракция), которая каждый раз должна быть творческой находкой субъекта правотворчества. К сожалению, принятие законодательных решений в пользу лишь отдельных, частных интересов (под давлением забастовочного движения и ультиматумов, умелого лоббирования, политического сговора) является в настоящее время скорее правилом, чем исключением. Между тем в современных условиях нет такой социальной группы, удовлетворенный интерес которой (при игнорировании интересов других групп населения) мог бы обеспечить стабильность общества и действие законов. Для этого нужно согласие всех основных социальных сил. А общество в целом может согласиться лишь с равносправедливым для всех правовым принципом, не позволяющим осуществляться интересам одних групп населения в ущерб другим. Это означает, что компромисс различных социальных интересов возможен лишь на общезначимой правовой основе. Поэтому задача субъекта правотворчества заключается в поиске правовой модели согласования различных социальных интересов, при которой свобода одних лиц в реализации своих интересов не ущемляла бы свободу других. Лишь очертив пространство правообразующего интереса, в границах которого одни правомерные социальные интересы не противоречат другим правомерным интересам, и, закрепив правообразующий интерес в законе, придав ему, таким образом, легальный характер и государственную поддержку, законодатель сможет обеспечить нормальное, свободное развитие общественных отношений в соответствующей сфере.
Правовой мониторинг как составляющая часть юридической стратегии позволит определить самое важное, что необходимо для будущего нормативного правового акта, для его исполнения и реализации – это цель. Его проведение должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, необходимо документальное подтверждение результатов проведения мониторинга. Результаты проведенного мониторинга могут быть использованы для разработки концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве еще одного элемента юридической стратегии нормативных правовых актов.
Концепция нормативного правового акта позволяет говорить о необходимости разработки проекта нормативного правового акта. К сожалению, о концепции нормативного правового акта речь идет применительно к проектам федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. На законодательном уровне закреплены требования к концепции проектов законов, применительно же к иным видам нормативных правовых актов данные требования отсутствуют.
Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:
- основная идея, цели и предмет правого регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
- место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
- общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов.
При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований.
При разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт. Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания, либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения. Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости правовой регламентации на федеральном и на региональном уровнях унифицированных правил, касающихся порядка разработки, принятия концепций проектов нормативных правовых актов различных видов. Определение целей и разработку концепции нормативного правового акта следует определить как прогнозирование, на основании которого будет осуществляться планирование правотворческой деятельности. Планирование выступает важной составляющей частью юридической стратегии нормативных правовых актов. Как было отмечено, организация планирования правотворческой деятельности не находит должного нормативного закрепления. Во многом грамотное планирование позволит улучшить деятельность соответствующих органов, занимающихся правотворческой деятельностью, своевременно принять необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты.
Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки докуентов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями. Планировать нужно не только деятельность по разработке проектов нормативных правовых актов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется, его название.
Необходимо планировать и мероприятия по правотворческой деятельности: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов. В планах законодательной деятельности важно учитывать необходимость принятия нормативных актов, при отсутствии которых закон не может быть реализован. Для эффективности планирования необходимо закрепление на федеральном и региональном уровне следующих моментов:
- во-первых, планы правотворческой деятельности должны составляться на основании научно обоснованных результатах правового мониторинга общественных отношений и концепций проектов нормативных правовых актов. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению;
- во-вторых, необходимо определить конкретный круг субъектов, участвующих в планировании правотворческой деятельности, что позволит в последствии говорить об ответственности данных субъектов;
- в-третьих, разработать критерии эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и способах достижения конечных результатов планирования. Подробное планирование необходимо для того, чтобы результат провел точно к спрогнозированным последствиям, поскольку эти последствия затронут жизнь всей страны;
- в-четвертых, в отношении деятельности по планированию установить контроль со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также ответственность за разработку неперспективных или неэффективных планов правотворческой детальности. На основании вышеприведенного исследования, под юридической стратегией нормативных правовых актов следует понимать специфический вид деятельности субъектов правотворчества по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленной в конечном итоге на улучшение их качества и эффективности.
Прогнозирование как элемент юридической стратегии нормативного правового акта представляет собой деятельность по определению целей будущего нормативного правового акта путем проведения правового мониторинга и выработка на его основе концепции проекта нормативного правового акта. Планирование как составляющая часть юридической стратегии нормативного правового акта заключается в выработке наиболее оптимальных приемов и способов достижения целей, ради которых будет приниматься нормативный правовой акт. Дальнейшая разработка вопросов юридической стратегии нормативных правовых актов позволит решить ряд теоретических и практических проблем, связанных с эффективностью принимаемых нормативных правовых актов, с их исполнением и реализацией.
Источник:
Бабенкова Т.А., Купряева М.Н. Условия эффективности правотворческой деятельности // Actualscience. – 2015. – Т. 1. – № 4 (4). – С. 12-16.